关于续征机场建设费的两大质疑

■产经评论■本报记者 祝慧

“考虑到我国现阶段机场基础设施建设资金缺口很大，机场建设费近期不会取消。”民航总局近日在其官方网站上明确表态。

而在今年4月，财政部下发的《关于处理18项到期政府性基金政策有关事项的通知》披露，2002年经国务院批准，包括民航机场管理建设费（即机场建设费）在内的18项政府性基金政策于2005年底执行到期。并经国务院批准，将包括民航机场管理建设费在内的17项政府基金的政策执行期延至2006年年底。

与此同时，有民航总局内部人士也称，民航总局正在会同国家发改委、财政部等部门共同就取消机场建设费进行讨论。

本以为于法无据、于理不通的机场建设费，终于要羞答答地向广大民众谢幕，没想到有人将它再次推到舞台上，机场建设费的继续征收引起了诸多质疑。

根正苗红？

“无论从机场的密度、基础设施水平，还是旅客、货邮吞吐量上，乃至飞机起降架次上，我国的机场与发达国家仍有较大的差距。特别是近年来一些机场超负荷运行，机场设施不足的矛盾日益突出，机场建设仍然需要大力投入，机场管理建设费将是一个重要的资金来源。”民航总局有关官员如此解释继续征收机场建设费的理由。

据了解，作为政府性基金，机场建设费于1992年开始征收，属于非税收入，至今征收总额已经超过300亿元。

“政府性基金是人民政府及其所属部门根据国家法律、行政法规及有关文件的规定，征收的具有专项用途的资金，它是政府收入体系的一个组成部分。机场建设费由中央政府批准设立，民航机关单位代为征收并及时上缴中央金库，纳入中央财政统一集中管理，是国家财政收入的重要来源之一。”民航总局对机场建设费的正当性给予了充分解释。

同时，民航总局还义正严辞地强调，征收机场建设费是国际上筹集机场建设和补贴资金的普遍做法。机场作为国民经济发展的基础设施，投资大、周期长、收益低，决定了政府必须承担机场建设的主导作用。世界各国普遍将机场定位为非赢利的公共品。公共品的非竞争性和非排他性特征决定了公共品的提供必须由政府出面。既然是政府负责机场的建设，就需要通过征收费的方式来筹集建设资金。

“机场建设费作为政府性基金是国家强制收取的，也是经国务院批准同意的，程序上合法合规。机场建设费由直接用户承担，遵循了国际民航组织使用者付费原则。”民航总局官员回应征收机场建设费于法无据、于理不通的说法。

而早在2001年，全国十大维权标兵丘建东向财政部、国家计委、民航总局就50元机场建设费问题递交行政复议申请书时就指出，征收机场建设费的依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》（下称《意见》）；此收费行为属行政征收的一种，而行政征收的要素之一是要有立法依据。但是，《意见》是上述三个部门会商一下就出台的一个联合文件，既未经人大常委会审议，又未经国务院批复（转发不等于国务院本身的批准），文件的合法性值得质疑。当时曾引发了一场颇受关注的审查“红头文件”的案件。

此外，不少观点还认为，从有关反垄断的规范性文件及国外立法来看，向乘客收取机场建设费，实质是行政机关设立行政性公司，权力与利益的变相结合，以政代企。

也曾经有媒体就此公布过四大困惑：一是不明不白，二是强加于人，三是去向不明，四是铁打不动，并指出，机场建设费的征收支配具有明显的垄断性、强制性、不公开性，即“霸王条款”的种种特征。

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