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用地转型之路—福建泉州土地节约集约利用纪实
作者:李东凯 齐培松  文章来源:中国国土资源报  点击数  更新时间:2006/11/1 16:26:25  文章录入:admin  责任编辑:admin

  21世纪初,当新的一波发展浪潮席卷而来的时候,人们才发现,泉州大地布满了各式各样的厂房,新项目要来,却找不到可用的地了。(XMW)

  新世纪,新千年。泉州该如何发展?面对八成是山地、人均耕地不足4分的资源现状和快速发展的地方经济,怎样突破用地困局?尖锐的问题摆在了泉州人的面前。(XMW)

  老路走到头了,逼着去探索新路。产业要升级换代,要调整结构,用地要合理布局,要节约集约。通过抬高门槛、腾挪置换、引入淘汰机制,在已用土地上,实现了土地的二次、三次乃至多次利用。(XMW)

  泉州土地利用走上了一条从粗放、低效转向集约、高效的转型之路。(XMW)

  经过20多年的发展,泉州大地已不再是一张“白纸”,要继续发展,所剩空地却不多了

  泉州多山、少地、靠海,是历史上著名的海上贸易港口,曾被意大利人马可·波罗誉为“东方第一大港”。但在小农经济的窠臼里,泉州始终踯躅不前。(XMW)

  党的十一届三中全会召开,改革开放的春风吹到了泉州湾。1979年,晋江英林镇的洪氏兄弟,依靠一把剪刀、一台缝纫机和几百元资金,搞起了个体经营。很快,“夫妻档”、“兄弟连”式的家庭作坊在泉州迅速蔓延。稍后,一种被当地人称之为“三闲”企业的经营模式也在泉州出现。晋江陈埭镇四境、洋埭等村村民利用侨乡闲散资金、房屋和劳力,联户创办企业,3年后,陈埭镇成为福建省第一个亿元镇。1992年邓小平南巡讲话后,这些企业出现了大发展。据资料显示,“八五”期间,泉州奇迹般地一下子崛起了7万多家乡镇企业和5000多家三资企业,地区生产总值年均递增55%,市财政收入年递增41%。(XMW)

  从家庭作坊到三资企业,无论企业选址、布局,还是用地,基本上都是一种自发行为,企业布局十分混乱,随处建厂,被当地人戏称为“满天星”,而且重复建设现象严重,产业结构基本趋同,大量土地被粗放利用。(XMW)

  据统计,到上个世纪90年代后期,泉州经济迅猛发展,全市经注册的商标就从90年代初的300多个猛增至90年代末的35000多个,增了100倍。而由于当时占地成本低廉,大量土地被圈占。据统计,从1990年~1996年,全市各类建设用地达到27万多亩。从1996年~2003年,7年时间用地30多万亩。泉州以工业企业为主的建设用地数量平均每年高达3万多亩。而且全市人均用地103平方米,高出全省人均水平10平方米,其中石狮市高达141平方米。这组数据说明,泉州经济在大发展的同时,工业用地也在大扩张,而且比较粗放。(XMW)

  改革开放20多年来,泉州经济大发展,社会生产总值以平均每年近20%的速度增长。2005年,全市社会生产总值达到1626亿元,财政收入为153亿元。有人说,泉州20多年走过了千年的历史。(XMW)

  泉州几乎无地可用了。但用地需求不减,每年十几万亩的用地申请等在那里。国土部门的压力很大。(XMW)

  在土地中找土地,泉州的潜力还很大

  2002年,泉州市国土资源局组织了一次土地变更调查。结果发现,全市工业用地平均容积率不足0.6,闲置土地和存量土地约占建设用地总量的5%。乍一看去,这些地都用上了,但实际上利用率很低,有的工厂稀稀拉拉,有的土地被圈在围墙里“晒太阳”。土地还有很大的潜力可挖,我们要做足这块儿的文章。泉州市国土资源局局长邱耿华说。

  潜力有,应该怎样挖呢?

  ——整合资源,中小企业向工业园区集中。针对传统产业低水平重复建设、企业布局混乱进而导致用地紧张的现状,泉州市政府提出,要进行资源整合,根据产业分类,引导中小企业统一进驻园区,形成产业规模集聚效应。这些中小企业进园区,一方面可将原来粗放利用的土地腾出来,按照规划要求重新安排项目,另一方面提高园区土地的容积率,建设标准厂房,促使企业集约节约用地。(XMW)

  据市政府有关人士介绍,在传统产业企业进行资源整合的过程中,泉州各区、县、市坚持以优势企业为龙头,以名牌产品为核心,通过资产重组、资源整合和品牌延伸等办法,培育发展了一批有自主知识产权、主业突出、核心竞争力强的传统产业大集团、大公司。近几年,在市政府的引导下,泉州传统产业竞争力不断提升,2005年传统产业规模以上工业产值占全市工业产值的六成以上。泉州经济开发区通过整合资源,以集聚促集约,促进了产业互动和竞争力的提升。现在,开发区内规模企业占企业总数的95%以上,年产值超亿元的企业有15家。(XMW)

  石狮市政府把产业发展与城市规划建设联系起来整体考虑和布局,加快引导中小企业向工业园区集中,使企业在空间地理上相对集聚、在关联配套上互为依托、在资源利用上实现集约,优化了产业布局。(XMW)

  ——抬高门槛。“容易得到的不珍惜”。以前,由于用地成本低,企业用地都大手大脚,有的还大事圈地、占地。要想抑制企业占多用少、低效用地的现象,必须提高企业的用地成本,促使企业珍惜用地。同时,通过提高投资强度、容积率等手段,抬高用地门槛,迫使企业节约集约用地。据了解,现在,泉州企业取得工业用地的平均成本从90年代中期的每亩7万元提高到了20万至25万元。德化县政府对企业提出明确要求,凡想增加用地的项目,必须先充分消化企业内部的闲置土地,同时还出台政策,将企业投资强度由过去的每亩30万元增加到60万亩,并规定建筑密度不小于30%,容积率必须达到1.5以上。惠安县政府出台了工业招商项目供地办法,规定工业项目必须符合国家产业导向,属无污染、投资规模1000万元以下的项目原则上不单独供地,鼓励租买标准厂房;并要求供地面积与投资规模、产出效益相适应,每亩土地的投资规模、产值和税收分别不低于70万元、80万元和5万元~8万元。晋江市规定,凡要求单独供地的项目,投资额必须超过5000万元。(XMW)

  市国土资源局提供的一组统计数据显示,通过抬高用地门槛,单位面积的投资与产值都有明显增长,这反映出泉州市土地集约利用水平在不断提高。如从单位建设用地看,泉州市生产总值每亩从1996年的40218元增加到2004年的81587元,二三产业增加值从35871元增加到79591元,固定资产投资从6749元增加到18933元,均提高了一至两倍。惠安县近几年突出强调“投入产出率”和“用地亩产率”,逐步从投资拉动的粗放型增长转向集约型增长,2005年全县规模以上工业的投入产出率比2001年提高114个百分点,每亩工业用地的工业产值达200万元,翻了一番多。(XMW)

  ——择优扶强,淘汰落后企业。泉州是靠纺织、鞋服、建材、石雕、陶瓷等传统产业发展起来的。20多年来,这些产业为泉州作出了巨大贡献,但也形成一批生产工艺落后、竞争力较弱、规模较小的老企业。对这些老企业,泉州市委市政府提出,要把区域产业结构调整同实施品牌战略相结合,择优扶强,淘汰一批落后企业,将被淘汰企业的土地重新供应给市政府重点扶持的企业及其项目。同时,还适度引导本地成熟产业、高耗能产业和企业逐步向外转移,为新兴产业腾出空间。(XMW)

  如被称为“中国鞋都”的晋江,大小制鞋企业多达千家,每年产鞋7亿双,品牌多,仅陈埭镇一镇就拥有中国驰名商标16枚。这些企业之间的竞争异常激烈,内耗严重。该镇政府实施了优胜劣汰的政策,鼓励企业兼并、重组,使有限的土地资源发挥了更大的潜力,现在全镇有规模以上企业210多家。(XMW)

  据了解,尽管现在这些传统产业处于全球产业价值链低端,外遇技术壁垒,内逢用地成本提高等困难,但在当年被称为“满天星”的企业群中,还是出现了一批产值超亿元的“太阳”和“月亮”。(XMW)

  ——置换土地。随着经济发展到较高水平,泉州不少地方面临各种要素资源的制约,为此,这些地方提出,要大力实施置换工程,通过腾挪置换,为新上项目提供用地。(XMW)

  鲤城区在置换过程中,避土地空间之短,扬科教资源之长,依靠科技置换出土地。近年来,这个区政府将以前的传统产业企业腾挪出去,积极选择科技含量高、空间占用少的先导型产业精心培育,建设中国微波通信装备制造基地、福建省电子信息产品产业基地和研发基地,促进了经济增长从资源、资本依赖型向创新驱动型转变。目前,鲤城区科技进步对区域经济增长的贡献率已达55.2%。2005年,全区高新技术产业产值达25亿元,占规模以上工业产值28%。通过置换,不仅极大地推动了经济发展,还节省了大量土地。(XMW)

  邱耿华告诉记者,通过资源整合、引导企业向园区集中,规范了企业用地,盘活了闲置土地;通过抬高用地门槛,促使了企业主动消化内部存量土地;通过土地置换,转变经济增长方式,节省了土地;通过择优扶强,提升传统品牌产业,淘汰落后企业,带动了全区工业结构的优化和升级。市国土资源局的统计资料显示,本世纪初,泉州市建设用地平均年增长率为2.4%,而生产总值、二三产业增加值和固定资产投资平均年增长率分别为12.4%、13.1%和16.5%,由此看出,建设用地增速明显慢于生产总值、二三产业增加值和固定资产投资规模增长速度,这说明泉州市建设用地投资强度和利用效益在不断提高,建设用地的利用正朝着节约集约方向发展。(XMW)

  土地利用方式的转型,很艰难,很执着,效果也很明显。项目没少,但供地总数减下来了,并没有达到申请的十几万亩,平均每年实际供地2万多亩。(XMW)

  把“满天星”变成“太阳”和“月亮”,泉州开始了由“散”到“聚”、由“大”到“强”、由“快速发展”到“科学发展”的转型

  在较长一段时间里,泉州经济实力一直位居全国地级市第三名,仅次于苏州和无锡。但是从2002年开始,泉州的排位一步步在下降。2002年国内生产总值被佛山超过后,2003年又被烟台和唐山超出,现在东莞和温州也有将泉州抛诸脑后的趋势。(XMW)

  这给了泉州一个信号:面对迅速发展的新兴产业和高科技产业,泉州一直引以为豪的纺织、服装、鞋帽、陶瓷和建材五大传统产业,因为产业链短、竞争过度、资源消费大,显出后劲不足的征兆。如不积极采取应对措施,泉州在全国地级市中的排名还将继续下滑。(XMW)

  另外,由于交通、能源等基础设施建设相对滞后,也制约了泉州经济的进一步发展。以港口建设为例,现在泉州港已建成和在建的码头总设计吞吐能力只有3700多万吨,而2005年一年,泉州境内生成的货物总量超过7500万吨,即使各港区都超负荷运行也消化不了两倍于己的货物量。据泉州港务集装箱公司负责人介绍,受本地港口条件的制约,目前有九成以上的外贸集装箱要借道外市出港,光借道一项,每年至少有15亿元白白扔在了转运的路上。(XMW)

  种种迹象表明,泉州已处于产业结构调整和第二轮产业升级换代阶段,必须谋求新的发展空间和新的出路。(XMW)

  新的空间和出路在哪里?

  “满天星”要集合成“太阳”和“月亮”。经过反复思考、研究,泉州市委市政府认识到,一味追求发展的速度已经行不通了,必须走科学发展的道路。市委市政府提出,要提升传统产业,引进新兴产业尤其是高新技术产业。具体地说,就是要在新一轮产业结构调整中,对产业进行科学取舍,做精做强传统产业,同时优先考虑新工艺、新能源、新材料、高新技术和集群配套产业,严格控制污染型、高耗能、低效益产业。(XMW)

  市委书记郑道溪在一次讲话时指出,要以产业转型升级为核心,力争拓展产业发展空间有新突破。通过强化项目带动,强化自主创新,强化市场建设,进一步提升产业层次,打造产业集群,推动泉州由“散”到“聚”、由“大”到“强”,力争至2010年集群总产值超5000亿元。(XMW)

  经济发展到一定的阶段,发展的模式要改变,要升级,这就必然要求资源利用方式也要相应转变,用地要精打细算,集约挖潜。国土部门正是因为有了这样的意识和准备,在经济发展的转型期,他们不仅没有被新的发展浪头打懵,而是积极主动,走在了前面。(XMW)

  近两年,福建石化炼化一体化配套项目、东南亚规模最大的泉州船厂项目、石湖10万吨级集装箱和秀涂5万吨级码头建设项目等一批新兴产业重点项目相继在泉州湾畔动工。这些项目不仅增强泉州的发展后劲,而且将成为泉州未来经济继续腾飞的助推器。(XMW)

  新兴产业纷纷落户,是不是给用地供应带来了巨大压力呢?

  “这些项目规划分布在沿海一带,势必要占用部分耕地和沿海滩涂,压力当然有,但可以承受。”邱耿华这样回答。因为是产业集群吸附的结果,这些新项目基本上落户在产业集群区域之内,土地集约利用的程度非常高。同时,对于新项目,市政府也强调投资强度和容积率,所以用地压力相对不是很大。另外,因为几年来致力于对传统产业内涵挖潜,没有消耗太多的用地指标,这也给新兴产业项目落户留出了空间。更重要的是,这些新兴产业落户,相当于在同等数量土地上产出了完全不同的经济效益,这个效益是传统产业和其他单个项目所无法企及的。(XMW)

  大发展并没有带来大用地。可以说,正是由于几年来大力推行集约用地,才为下一步的大发展打下了基础,留下了用地空间。(XMW)

  明白供地,不是要多少给多少,而是该多少是多少,泉州实现用地方式的转型

  土地管理,既要管地,又要供地。邱耿华说,过去我们是懵懵懂懂供地,企业要多少给多少;第二阶段是想着节约了,但该节约多少心里没数;现在是明明白白供地,按照GDP每提高一个百分点,需要新增建设用地1500亩左右这个标准,供应土地。(XMW)

  作为国土战线的一名老兵,邱耿华对中央的土地调控政策很关注。他说,国土资源部门和地方经济发展紧紧绑在一起,无论是上项目,固定资产投资,还是产业结构调整,土地问题都是其中重要的一环,都需要国土资源部门在用地上予以配合。这也给国土资源工作提出了更高的要求,要开动脑筋,积极应对,有保有压,有所为有所不为,进一步规范企业乃至整个城市的土地利用,最终目的是实现用地方式的转型,促进土地的高效利用。(XMW)

  为此,泉州市国土资源局首先做了几方面的工作,把住供地“闸门”,完善供地机制。(XMW)

  一是建议市政府对规划管理权和用地审批权实行一定的集中,努力做到规划一张纸、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法,以规划指导用地审批,以用地审批维护规划的权威性。同时,强调规划的超前性、科学性。(XMW)

  二是从完善制度入手,泉州逐步建立起了建设用地总量控制、城市建设用地集中供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布、土地登记可查询、土地使用权出让集体决策等制度,进一步规范了土地管理。(XMW)

  三是做好用地量的预测。(XMW)

  泉州市国土资源局搞了一系列调研,对“九五”、“十五”期间经济社会发展与用地形势包括工业用地规模、投资强度、建筑容积率、生产生活配套比例等进行了深入分析研究。经调研得知,泉州市近10年来GDP每提高一个百分点,需要新增建设用地1500亩左右。根据这个标准,泉州平均每年的实际用地量一般在1.5万至2.5万亩之间,市国土资源局每年就根据这个标准进行总量控制、明白供地。(XMW)

  邱耿华告诉记者,这个标准是通过科学分析研究得出来的,它充分考虑了泉州经济发展、人口增长、产业结构调整等多种因素。建立在科学分析基础上的用地量预测,是科学、合理供地的基本保证。有了这个标准,市国土资源局在用地审批时比以前更加理直气壮了。这个标准是一个硬杠杆,企业再也不能想要多少就要多少,避免了项目盲目要地占地。2004年年初各地上报项目用地,530多个符合报批要求的项目一共申请用地近12万亩。市国土资源局根据用地标准,实际只批地4万多亩,压减了7万多亩不合理的用地需求。(XMW)

  四是保护好基本农田,管好未利用地。走马埭是全国耕地保护的旗帜,省市县各级国土部门都非常重视,倾注了大量心血,经过不断开发整理,基本农田面积扩大,质量越来越好,进行高产值的农业开发有了保障。泉州依山傍海,有大量的滩涂和山坡地。但是他们说,后备资源越用越少,利用起来要科学规划,也要精打细算。(XMW)

  发展用地还得靠节约集约,集约用地无止境。经济到了新的发展阶段,集约用地也要上新台阶。2005年,市政府出台了《关于鼓励建设和使用标准厂房的意见》,对投资额小于500万元及用地面积小于10亩的中小型工业项目,不再单独供地,统一安排进入标准厂房园区。同时,还明确了建设控制标准,将容积率控制指标从原来的“1.5以下”改为“1.5以上”。一字之差,两种结果。(XMW)

  有人计算:全市已批准和拟批准的21个工业园区实际开发用地7.87万亩,如果将园区容积率提高0.1,就相当于节约用地7000多亩。正是算清了这笔账,泉州大举推进多层标准厂房建设。现在,企业在泉州租售标准厂房可办理按揭贷款。当地人士评价说,这不仅可以为中小企业提供新的融资平台,使企业能集中资金搞生产,还能引导企业进园区,把建好的标准厂房充分利用起来。据市政府有关负责人介绍,全市计划投资70多亿元,建设540多万平方米标准厂房。目前已建成标准厂房81万多平方米,解决了一大批中小企业的用地需求。(XMW)

  邱耿华说,改革开放20多年里,泉州经济发生了翻天覆地的变化,但回过头去看,泉州耕地仍然维持着当年规定的标准,没有减少。这里有土地开发整理的功劳,当然也与泉州各地想尽办法节约集约用地分不开。(XMW)

  在泉州市国土资源局会议室里,挂着一块含金量非常高的牌匾——福建省政府授予的“项目服务先进单位”。这块牌匾,充分肯定了泉州市国土资源部门这些年的工作:合理用地,科学发展。(XMW)

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